（来源：经济观察报（bào））

一项影（yǐng）响中国货运结构的政策正（zhèng）在不断推进中，它力图扭转（zhuǎn）早在2008年，甚至更早以前形（xíng）成的公路与铁路运（yùn）输比例失衡的问题。

7月2日，国务院新闻（wén）办公室召开国务院（yuàn）政策例行吹风（fēng）会（huì）。交通（tōng）运输（shū）部副（fù）部长刘小明在（zài）会（huì）上（shàng）抛出了一个（gè）庞大的（de）货运结构调整计（jì）划：三年后，中（zhōng）国将实现全国铁路货运（yùn）量较（jiào）2017年增（zēng）加11亿吨，水（shuǐ）路（lù）货（huò）运量较2017年增加5亿（yì）吨，沿海（hǎi）港（gǎng）口大宗货物公路（lù）运输量减少4.4亿（yì）吨的目标。

仅仅一天后，即7月（yuè）3日，国务（wù）院公（gōng）开（kāi）发布《打赢蓝天保卫战（zhàn）三年行动计划》，其中对中（zhōng）国运输结构调整的目标进行了更细致（zhì）的拆解：2018年年底前，沿海（hǎi）主要港口和唐（táng）山港、黄骅港的煤炭集港改由（yóu）铁路或水路运输（shū）；2020年采暖季（jì）前，沿海主（zhǔ）要港口（kǒu）以及唐山（shān）港、黄（huáng）骅港的矿（kuàng）石、焦炭等大宗货物原则上（shàng）主（zhǔ）要改由（yóu）铁（tiě）路（lù）或水（shuǐ）路（lù）运（yùn）输。

这（zhè）一从大（dà）气污（wū）染（rǎn）治理为（wéi）出发（fā）点，以港口集疏港运输方式为着力点，意图将一部（bù）分大宗商品运（yùn）输由公路转为铁路的政策被称为（wéi）“公转铁”。

必然趋势

2017年，人们已经在天津港（gǎng）见识（shí）到该（gāi）政（zhèng）策的力度。当年4月（yuè）天津港禁止汽运煤集港，此后（hòu）柴油车（chē），甚至LNG（天然气）卡车均被禁止入港进（jìn）行煤（méi）炭运输。

一位天津港相关人士对经（jīng）济观察报表示（shì），在这一（yī）政策落地后，大批相关（guān）货物开始向京（jīng）津冀地（dì）区其它港口转移。但按（àn）照《行动计划》所列出的时间表，2018年年（nián）底后，这种转移将会越加困难。

这项政策背（bèi）后隐藏（cáng）着一个巨大的命题：中国货运结构的调整。北京交通大学交通运输学院（yuàn）副教（jiāo）授张晓东对经（jīng）济观（guān）察报表（biǎo）示，改（gǎi）革开放（fàng）后，铁路（lù）货物周转量呈波动性下降，是公路市场化改革、技术进步和向现代物流（liú）转型的（de）综合作用，而2008开始（shǐ）的大规（guī）模基建投资则（zé）加速了这一进程。

另一（yī）位研究者，北京交通大学经济管理（lǐ）学院教授（shòu）赵坚则为经济（jì）观（guān）察报提供了（le）一组数据（jù），中国铁路货运（yùn）周转量占市（shì）场（chǎng）份额大约20%左（zuǒ）右（yòu），美（měi）国则为40%多。在赵坚看来，从（cóng）货物运输结构角度考量，增加铁路（lù）货运，推动货物从公路流向铁（tiě）路（lù）是（shì）必然趋势。

这一现象出现（xiàn）的原（yuán）因是（shì）复杂的，但是铁路货运运（yùn）力不足（zú）是其中之一。短板能（néng）否在短时间内（nèi）补（bǔ）足（zú）依然是个问题，一（yī）些港口人士（shì）已经（jīng）表（biǎo）现出担忧——中国一些（xiē）港（gǎng）口公路（lù）运输（shū）占比超（chāo）过4成，短时间内铁路运力能否负担（dān）如此大量的货物运输需求转移？“毫无疑（yí）问，达成三年目标的难（nán）度是巨（jù）大的”，张晓东（dōng）对经济（jì）观（guān）察（chá）报表示。

胡（hú）子物流集团（tuán）董事长李乃龙敏（mǐn）锐察觉到了“公转铁”大潮（cháo）袭来的信号，在不到一（yī）个月的时间内，李乃龙发现国务院以及多个部委针对“公转铁（tiě）”、“运输结构调整”的四次发声，由此，他认定“公转铁”已经是必然（rán）的趋势。

胡（hú）子物流（liú）集团位于河北唐山市，在（zài）这里有（yǒu）中国（guó）北方重要的港口（kǒu）之（zhī）一唐山港。2017年（nián），包括京唐港区、曹（cáo）妃甸港区两个港（gǎng）区，唐山港共计完成（chéng）货物吞（tūn）吐量5.7亿吨，其中煤炭吞吐量1.77亿吨，矿（kuàng）石吞吐（tǔ）量（liàng）2.47亿吨。

唐山（shān）港（gǎng）是继天津港后第二（èr）个对“公转（zhuǎn）铁”采取强力措施的港口，在（zài）2017年8月（yuè），唐（táng）山市政府（fǔ）发布了（le）《关于停止唐山（shān）港煤炭汽（qì）运集疏港的通知》，通知中（zhōng）要求8月15日起（qǐ），唐山（shān）港全面（miàn）停止接收煤炭汽车集港运输，从9月（yuè）30日起，唐山港也将全面停止煤炭汽车疏港运输。

李乃龙对经济观察报表示（shì），目（mù）前柴油车已经无法进入港区进行煤炭集疏港，只能用（yòng）LNG（天然气）卡车进行运输。同（tóng）时，矿粉的公路运输也进（jìn）入了监（jiān）管的范围（wéi），尽管还未采用禁止（zhǐ）入港（gǎng）这样强（qiáng）力（lì）的措（cuò）施（shī）。

在目前的阶段，LNG卡车运（yùn）输（shū）的成本还要低于（yú）传统（tǒng）柴油车的（de）成本（běn），但是由于天然气（qì）价格（gé）具有较大的季节波（bō）动性（xìng），下半年（nián）天然（rán）气的价格有（yǒu）可能（néng）出现较大（dà）幅度（dù）的上涨。

胡子物（wù）流集团（tuán）此前是（shì）一家第三方公路运输企业，从2014年起，这家公司（sī）开（kāi）始（shǐ）向车货匹配、无车承运人方向转型，目前平台（tái）内有（yǒu）超（chāo）过1万家会员（yuán）和（hé）车（chē）辆。察（chá）觉到（dào）政（zhèng）策的（de）力度后，李（lǐ）乃龙开始引导平台内的会员不（bú）再添置新的柴油车，而是向（xiàng）LNG、新能（néng）源车辆方向进行投入。

李（lǐ）乃龙认为中（zhōng）国公路货运（yùn）占（zhàn）比过高的（de）问题（tí）必然（rán）会被转变，再进行柴油车（chē）投（tóu）入没有出路。

这种货物从（cóng）公路转向铁路的进程正在沿海多个（gè）港口蔓延，一位连（lián）云港相关（guān）人士向（xiàng）经济观察报提供了一组数据（jù），在今年上半年，连云港铁路集疏（shū）港所占比重较2017年已经（jīng）增（zēng）加（jiā）了15%左右。

按照该人士（shì）的介绍，这种（zhǒng）增长的原因（yīn）来自于多个方面，不仅包括中长（zhǎng）距离货（huò）物的自然增（zēng）长，也包（bāo）括铁路、港口对“公转铁”政策的不断推动（dòng）。

比如，此前由连云港运（yùn）往徐州的（de）货（huò）物大部（bù）分（fèn）采用公路运输，但是目前由于上海铁路局采用了政策引导的形式，让至（zhì）徐州的大部分货物转向了铁路（lù）运输（shū）。

天（tiān）津港样（yàng）板

在整（zhěng）个“公转铁”政策成型的过（guò）程中，天津（jīn）港是一个重要节点，同时（shí）也是采取（qǔ）措施力度最强的港口（kǒu）。

2016年12月至2017年年初（chū），突然袭来的重度污染天气让各级政府（fǔ）启动（dòng）了一系列环保（bǎo）应（yīng）急措施，其中天津市采取的一项措施即为暂停（tíng）天（tiān）津港的各项货运业务，最初这一措施（shī）执行期为（wéi）一周左（zuǒ）右，此后又根（gēn）据污染状况再次执（zhí）行。

张（zhāng）晓东对经济（jì）观察报表示（shì），这一针对（duì）港口货运的临时措（cuò）施让政策制定者察觉（jiào）到港口（kǒu）物流管理对于大气污染治理的重要作用。

中国港口货车集疏港多采用柴（chái）油车，这种（zhǒng）车辆的污染物排放大约为铁路的7-10倍左右。2018年5月（yuè），北京市环（huán）保局公布了新一（yī）轮污染源（yuán）解析结果，结果显示（shì）北京市全年PM2.5主要（yào）来源中（zhōng）本地排（pái）放（fàng）占（zhàn）三分之二，现阶段本（běn）地排放（fàng）贡献中，移动源贡献（xiàn）率位列首位，而在移动源中在京行驶（shǐ）的柴油车贡（gòng）献（xiàn）最大。

赵坚对经济观察（chá）报表示：“公转铁（tiě）政策（cè）推动（dòng）的（de）基本逻辑还是为了环保考（kǎo）虑，目前在京津（jīn）冀区域移动污染源排放已经成为造成PM2.5污染的主要原因，推动“公转铁”将（jiāng）会有效降低大气（qì）污染”。

在天（tiān）津（jīn）港临时措施采取一个（gè）月后，即2017年2月，原环保部、发改委等多个（gè）部门便（biàn）公布了《京津冀及周（zhōu）边地区（qū）2017年大气污染防治工作方案》，该方案要求天津港（gǎng）在该年（nián）7月底前不（bú）再接收柴油货车（chē）运（yùn）输的集港（gǎng）煤炭。9月底前（qián），天津、河北及环渤海所有集疏港煤炭主（zhǔ）要由铁路运输，禁（jìn）止环渤海港（gǎng）口接收柴（chái）油货（huò）车运输的集（jí）疏（shū）港煤炭。

上（shàng）述天津港人士（shì）对经济观（guān）察报（bào）表示，天津市对于这一政策执行力度（dù）很强，实际上提前（qián）达成了方案的要求，在4月（yuè）底（dǐ）包括LNG在内的货运车（chē）辆就已经被禁止进入（rù）天津港进行集疏港（gǎng）运输。

吞吐（tǔ）量（liàng）骤降

天津港的严厉（lì）措施落地已（yǐ）经超过1年，这一措施的影响（xiǎng）还在不断释放。上述天（tiān）津港人（rén）士（shì）对经济（jì）观察报表示，今年上半年天津港煤炭及相关制品吞吐量相（xiàng）较于2017年（nián）同期下滑了（le）20%左右（yòu）。

按照天津港（gǎng）2017年年（nián）报显示，2017年天津港（gǎng）煤炭及（jí）制品吞吐量同比下（xià）滑30.15%。年报（bào）信（xìn）息显示，天津（jīn）港于2017年4月底停（tíng）止接收公路运输煤炭，集疏港煤炭全部由铁路运输，这种下滑是由于（yú）“受货源发（fā）货地（dì）和（hé）天津港铁路（lù）疏运条件、能力以及铁（tiě）路发运量的限制”。

铁路运力正在成为“公转铁”大策中一个（gè）绕不开的节点。

上述连（lián）云港人士为（wéi）经济观察报提供了一组数据，连（lián）云（yún）港铁（tiě）路装车量在2008年后曾经最高峰达到日装车近3000车，而（ér）目前日均装车量大（dà）约为1800车，大约为11万吨，而按照2017年连云港年吞吐量2.28亿吨计算，日均（jun1）吞吐量约为60万吨，两（liǎng）者还存在较大的差距。“这只是一个（gè）粗略的测算。连云港的运输配比大约是公路40%、铁（tiě）路30%、水路30%。如果按照目前的铁路运输能力，很难完（wán）全负担“公转铁”的任务。”该人士对经济观察报表示。

由于陇海线的存在，连（lián）云（yún）港是中国（guó）铁路运力较为充分的港（gǎng）口之一，其他港口的情（qíng）况可能更为紧迫。上述天津港人士对经济观察（chá）报（bào）表示，由（yóu）于没有干线（xiàn）铁路接通，天津港的铁路运力占比尚不足30%。目前天（tiān）津港（gǎng）也正在推动（dòng）一系列铁路配套设施的建设——一些中国（guó）港口在建立（lì）之初（chū），就是（shì）围绕公路（lù）运输（shū）主（zhǔ）导的思路进（jìn）行基础设施建（jiàn）设的，这也意味着这些港口需（xū）要重（chóng）新（xīn）转（zhuǎn）换思路。

不仅仅是港口方面的运输需求（qiú），如果要减（jiǎn）少成本——如果铁路无（wú）法直通（tōng）部分大（dà）型钢铁企业，“公转铁”后这些企（qǐ）业将面临铁路到厂区（qū）的二次装卸问题——一些大（dà）型企（qǐ）业也必须要重新考（kǎo）虑铁路接（jiē）入厂区的计划。

制约（yuē）铁（tiě）路运力的因素主要来（lái）自（zì）两个（gè）方面，一方面是基础（chǔ）设施建设，即在港（gǎng）口铁路规划之初（chū）的运力设计情况；另一方面则指向了（le）铁路总（zǒng）公司，一位港口人士对经济观察报表示，在（zài）既定的线路（lù）上，能够有多（duō）大的运力最后还（hái）得取决（jué）于铁路总公司、地（dì）方铁路部门能够（gòu）给安排多少车辆。

种种的难题（tí），最终都将摆在中国铁路总公司的面（miàn）前。

运力提升（shēng）计划

在最近（jìn）的一段时间，中国铁路设（shè）计集团（tuán）变得格（gé）外繁忙。

作为铁路总公（gōng）司旗下唯一（yī）直属管理的国家综（zōng）合甲级勘察设计企（qǐ）业集团，中国铁路设计集团从今年（nián）年（nián）初开始陆续（xù）参与到唐山港区的整体（tǐ）疏港设计、丹东港、大连港（gǎng）等（děng）“公转铁”运输方案的前（qián）期规划和研究等多个港（gǎng）口项目（mù）中。

这仅仅是铁路（lù）部门（mén）为“公转铁”所（suǒ）做的准备之一，多个地方铁路公（gōng）司（sī）均在为提升铁路运力，推动“公转铁”寻找合适的（de）方式。

北（běi）京铁路局（jú）集（jí）团公司北（běi）京货运中心市场营销（xiāo）负责人张（zhāng）书生（shēng）对经济观察（chá）报表示，今年（nián）6月北（běi）京货运中（zhōng）心（xīn）开通了滦（luán）县东、承德-大红门的建筑砂石骨料班（bān）列（liè），目前隔日（rì）开行一列；下一步将会从确保集装箱数量和集装箱专用平（píng）车上（shàng）加大力度，为推动（dòng）管区内砂石运输向铁路转移提供运力支（zhī）撑。未来还将（jiāng）继续对接运输（shū）需求，分点建立（lì）砂石（shí）料储（chǔ）运发送基（jī）地、卸车基地，推动（dòng）货场更新改造，加强配备装卸车设备。

在《打（dǎ）赢蓝天保卫战三年行动（dòng）计划（huá）》向公众发布一（yī）天之后，即7月4日，铁路总公（gōng）司官（guān）网（wǎng）披露了《2018-2020年货（huò）运（yùn）增量行动方案》，这份方案试图（tú）为（wéi）三年后（hòu）全国铁路货运增长30%的（de）目标提供支撑——按照铁总官网披露的信息，为落实铁路货运增（zēng）量三年行动方案，铁路总（zǒng）公司制定了详细的时间表、路线图和配套措施，确保货运增量和运输结构调整目标如期实现（xiàn）。

这一（yī）方案涉及了运输能（néng）力提升（shēng）、物流成本降低、产品供给优（yōu）化三个方面，其中（zhōng）涵盖（gài）了对既有（yǒu）线路运力挖掘（jué），也（yě）包括（kuò）了扩大万吨重载列车的开行范围及加大了对货车的购置。

按照方案，2020年蒙西（xī）至（zhì）华中（zhōng）铁路投产后，中国将（jiāng）拥有大秦、唐呼（hū）、瓦日、蒙华（huá）等（děng）4条万吨重载铁路通道。

无论如何，这依然是一个艰难的（de）工程。“长期以来（lái），中国在（zài）铁路货运上（shàng）的投（tóu）入都是不足的，现在是（shì）在补功课”，张晓（xiǎo）东对经济观察报表示。

2008年（nián）以前（qián），中国基（jī）建投资倾斜于高速公路（lù），2008年以后铁路投资快（kuài）速（sù）攀升，但主（zhǔ）要集中（zhōng）于高铁，按照张晓东的测算（suàn），每年在货运上的投入（rù）可能不足总投资量的10%。

多种（zhǒng）社会（huì）层面的（de）考量又让（ràng）“客（kè）转货（huò）”——停止一部分普（pǔ）通线路的客运功能，转为以货运为主——的进（jìn）程推进缓慢。

这种长期（qī）欠账能否在短期补上（shàng），还是（shì）个问题。尽管从2008年开始（shǐ），张晓（xiǎo）东就一（yī）直在提倡推动中国货运（yùn）结构的改变，但是目前三（sān）年内完成（chéng）“公转铁”的计划（huá）依然让张晓东觉得有点“太急了”。

一些港口正在推动（dòng）新的方案（àn）以应对可能出（chū）现的运力（lì）不足。上述（shù）天津港（gǎng）人士对经济观察（chá）报（bào）表示，目前天津港正在推动一个无人驾驶新能源货车（chē）项目（mù），与其他港（gǎng）口的自动（dòng）化车（chē）辆不同（tóng）的是，这（zhè）项目不仅（jǐn）仅希望解决港区内（nèi）的（de）货（huò）物运输，还希望解决从天津（jīn）港至北（běi）京周边的货物运输（shū）问题，按照目前的测算，如果量产后，车辆的成本有可（kě）能压（yā）缩至100多万元。

改变（biàn）一定会发生

“公（gōng）转铁（tiě）”的直接政策意图（tú）指向了大（dà）气污染（rǎn）的（de）治理，但是（shì）隐藏在这一政策背（bèi）后的是数十年（nián）来中（zhōng）国（guó）货运结构乃至经（jīng）济发展（zhǎn）方式（shì）转变的广阔图景。

上述连云港（gǎng）人士（shì）向经济观察报梳（shū）理了（le）近年来港口货运方式的变化（huà），其中（zhōng）一（yī）个极为关键（jiàn）的节点是2008年——在上个世（shì）纪80年代前，连云港铁路（lù）货（huò）运曾（céng）经一度占比超过70%，此后（hòu），这一比例（lì）开始缓慢下降，直到2008年。“2008年开启的一轮大（dà）规模投资让包括钢铁、煤炭在内的大宗货物运输量快速增加，铁路（lù）的运力又没有明显提升，也就是从这（zhè）里（lǐ）开始，铁（tiě）路运输占比快速下降，公路运输的占比快速上升，并最终成为主流”，该人士（shì）对经（jīng）济（jì）观察报表示。

一个数据是，在2008年（nián）后由于货（huò）物大幅增长，连云港曾经在一天（tiān）内请求车（chē）（货（huò）主向铁路报请装车的需求（qiú）数）需求6000车（chē），但（dàn）是（shì）当时承认车（chē）（铁路实际核（hé）准的（de）计划数（shù））也就1000车左（zuǒ）右。

张晓（xiǎo）东向经（jīng）济观察报列（liè）举了美国（guó）、德国等（děng）多个国家的案例来阐述这个规律：许（xǔ）多工业（yè）化（huà）国家都曾经历过（guò）货（huò）运由（yóu）铁路向公路摆动的过程，但最终（zhōng）又会（huì）出现（xiàn）一个铁路货运回暖的过（guò）程。“德国的铁路货运占比一（yī）度低至（zhì）10%左右，最后经（jīng）过一系列改革，铁路（lù）货运占比又开始逐渐回（huí）暖”。

在张晓东看（kàn）来，与公路相比，铁路在中长途货运、大（dà）宗商品货运上具有一定（dìng）的（de）比较优（yōu）势，比如规模（mó）化成本、环（huán）保（bǎo）、时（shí）效等多（duō）个方面。只（zhī）不过在相当长的时间中，由于基建投入、铁路改革推进进度等（děng）多个（gè）方面（miàn）因素的影响，这些比较优（yōu）势（shì）被（bèi）短暂（zàn）的“扭曲了”，而现（xiàn）在（zài）确实（shí）是到了该修复的时刻。

张（zhāng）晓东对经（jīng）济观察报表示（shì），随着中国经济结（jié）构的转变（biàn），包括煤炭在内的多个种类的（de）大宗商品峰值（zhí）已经过去，货运需求也很难再（zài）出现快速增（zēng）长的情况；高铁和高（gāo）速公路的建设（shè）高峰期也已（yǐ）经趋于尾声，货运（yùn）投入有余力加强，从（cóng）供需两端，“公转铁（tiě）”的政策有了（le）推进的空间和基础。

尽管（guǎn）对于（yú）政策推进的（de）节奏仍有多种（zhǒng）观点，但是（shì）所有的采访对象都认为，“公转铁”的（de）形势已经（jīng）到了必须要（yào）推进的时刻（kè）了。

数年前，李乃龙曾赴海外参（cān）观过美（měi）国的货运状（zhuàng）况，参观过程中，李乃龙（lóng）已（yǐ）经察觉了美（měi）国货运（yùn）结构与中（zhōng）国的巨（jù）大不同——美国（guó）铁路（lù）、水路运（yùn）输主导了整个（gè）大宗货物（wù）流通——以及这（zhè）种不同所带来的种（zhǒng）种便利和效率。

在（zài）那一刻，李乃龙就意（yì）识到了，改（gǎi）变一定会发生。